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      建立健全自然保護地生態保護補償機制

      發表時間 :2024-05-14 10:43:29 來源:中國礦業網

        2024年4月10日,國務院正式公布了《生態保護補償條例》。這是我國首部專門針對生態保護補償的行政法規。它總結了過去20多年生態保護補償的實踐經驗,以行政法規形式將行之有效的做法固定了下來。這對于推進生態保護補償的法治化、規范化具有重要意義。
        生態保護補償更為復雜和必要
        我國正在構建以國家公園為主體的自然保護地體系,其生態保護補償機制也是生態保護補償的重點領域之一。新公布的《生態保護補償條例》強調,要“建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償機制”。這對于協調生態保護與經濟社會發展的關系、推進建設人與自然和諧共生的現代化具有重要意義。
        以國家公園為主體的自然保護地體系,是夯實我國國家生態安全基礎、保障經濟社會可持續發展的重要基石。與重點生態功能區針對整個行政區域、生態保護紅線針對較大空間范圍不同,自然保護地通常針對生態功能重要、生態環境敏感和脆弱的關鍵區域,建立了專門的保護管理機構,制定了更為嚴格的生態保護制度。因此,自然保護地的生態保護更加嚴格,保護制度執行更加到位,保護管理機構與當地社區的互動更加頻繁。這些都使得自然保護地與當地經濟社會發展之間的沖突更加劇烈,也就使得其生態保護補償更為復雜和必要。
        生態保護補償機制亟待完善
        我國對自然保護地生態保護補償機制進行了長期而廣泛的探索,但是尚未建立專門的自然保護地生態保護補償機制,現行的生態保護補償機制也對自然保護地關注不足。
        現行生態保護補償中與自然保護地相關的主要包括兩部分。一個是在自然保護地范圍內實施的縱向要素分類補償,主要針對森林、草原、濕地等要素。這些要素分類補償通常并未區分自然保護地內外的生態要素,只有一些地方對自然保護地內的生態要素實施了更高的補償標準。另一個是重點生態功能區轉移支付將自然保護地作為資金分配的一個因素,從而使得擁有自然保護地的區域獲得了更多的轉移支付資金。此外,實踐中還通過在自然保護地發展生態旅游、扶持生態友好的生產生活方式、改善必要的基礎設施等方式進行補償。近年來,在國家公園試點建設過程中,一些地方還探索了森林資源贖買、保護地役權等形式的生態補償機制?傮w上,我國的自然保護地生態保護補償機制仍然存在制度體系不完善、補償額度低于生態保護成本、補償額度與生態保護績效關聯性不強等問題,需要進一步優化完善。
        生態保護補償機制的完善路徑
        一是構建以財政縱向補償為基礎、以市場補償為補充的自然保護地生態保護補償制度體系。自然保護地的建立,不僅限制其范圍內的自然資源利用,也會影響當地區域的經濟發展,當然也可以在嚴格保護的前提下發展生態產業而獲益。但由于生態產業與自然資源稟賦、地理區位、社會經濟發展水平等相關而不具有普遍性。因此,依賴于此的市場補償機制只能居于輔助地位。而基于財政的縱向補償,應在自然保護地生態保護補償中發揮基礎性作用,成為自然保護地生態保護補償機制的主體和基石。
        二是建立要素分類補償與綜合補償相補充、基礎補償與浮動補償相結合的財政縱向補償機制。一方面,繼續實施并優化自然保護地范圍內的生態要素分類補償。自然保護地通常具有更大的生態保護成本和更多的生態產品供給,應給予更高的要素分類補償額度。要素分類補償額度中的基礎補償根據自然保護地的類型、級別、生態要素類型以及財政承受能力而確定,浮動補償則根據自然保護地的管護成效而動態調整。另一方面,建立針對自然保護地所在區域的綜合補償制度。這需要統籌與重點生態功能區轉移支付之間的關系。自然保護地綜合補償額度中的基礎補償根據自然保護地的類型、級別、規模以及區域社會經濟發展水平、財政承受能力而確定,浮動補償根據管護成效而動態調整。
        三是制定自然保護地管護成效評估規范和生態保護補償額度測算規范;谧匀槐Wo地相關的制度和技術規范,建立簡明易行、快捷及時、縱橫可比的自然保護地管護成效評估規范,為自然保護地浮動補償的測算提供依據;谵D移支付資金分配的因素法,借鑒重點生態功能區轉移支付資金分配經驗,探索建立自然保護地生態補償額度測算方法,綜合考慮自然保護地類型、級別、規模、管護成效以及所在區域的社會經濟發展水平、財政承受能力等因素,建立測算公式和標準化參數體系。
        四是加快發展自然保護地的市場生態補償機制。鼓勵自然保護地在生態保護的前提下基于其生態產品發展生態農產品、生態旅游等生態產業,建立健全統一的綠色產品標準、認證、標識體系,推動自然保護地生態產品價值在市場機制中實現,緩解生態保護與社區發展之間的利益沖突。生態產業的發展要以生態保護為前提,且須建立惠及當地社區和居民的利益分享機制。
        五是鼓勵自然保護地周邊區域的綠色發展。通過規劃、財稅、投資、產業等政策,鼓勵自然保護地周邊地區加快綠色發展,創造更多就業機會,引導自然保護地范圍內的勞動力流出就業,減小自然保護地范圍內生產生活對自然生態系統的壓力,促進自然保護地生態保護與當地經濟社會協調發展。(綠色中國)
        (王會系北京林業大學經濟管理學院副教授,溫亞利系北京林業大學經濟管理學院教授、北京林業大學國家林草發展研究院院長)

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